Системная работа: польза разработки документов территориального планирования очевидна
О процессе разработки документов территориального планирования, проблемах согласования и утверждения градостроительной документации, работе по восстановлению и интеграции воссоединенных субъектов РФ в социально-экономическое пространство страны в интервью «Строительной газете» рассказала директор ФАУ «Единый институт пространственного планирования РФ» Дина САТТАРОВА.
Дина Илинична, в чем заключаются основные сложности подготовки документов территориального планирования? В чем главная польза их разработки?
Единый институт пространственного планирования РФ (ЕИПП РФ) разработал более 80 документов территориального планирования — генеральных планов и схем территориального планирования, порядка 200 проектов планировки территории. География работ Единого института обширна и включает в себя Москву и Санкт-Петербург, Республики Крым, Татарстан и Чувашию, Волгоградскую, Московскую, Нижегородскую, Ростовскую, Рязанскую и Ульяновскую области, Алтайский, Краснодарский, Пермский и Ставропольский края, а также воссоединенные субъекты России. В целом работы проводились и ведутся в 30 регионах страны.
Если говорить непосредственно про процесс разработки документов территориального планирования, то основные сложности заключаются в выработке проектных решений в условиях иногда разнонаправленных стремлений представителей властных структур различного уровня и отраслевой принадлежности, необходимости учета новых вводных на финальных стадиях разработки документа, отсутствии некоторых исходных данных. Сложности вызывают и отдельные аспекты процесса согласования и утверждения посредством Федеральной государственной информационной системы территориального планирования, потому что не всегда получается согласовать проект с первого раза по причинам организационного и технического характера.
Отдельно необходимо отметить специфику работы с воссоединенными субъектами — это одно из главных направлений нашей деятельности. Единый институт как подведомственное Минстрою России учреждение был закреплен ответственным за разработку документов территориального планирования для Донецкой и Луганской Народных Республик, Херсонской и Запорожской областей. На всех уровнях активно ведется работа по их восстановлению и интеграции в социально-экономическое пространство страны, это затрагивает одновременно все сферы деятельности.
В связи с этим сложность разработки градостроительной документации заключалась и заключается в необходимости синхронизации в режиме реального времени с рядом мероприятий, реализуемых федеральными и региональными органами исполнительной власти, государственными компаниями, регионами-шефами и т. д. К примеру, это учет проводимой Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии массовой инвентаризации земельных участков и объектов капитального строительства.
Не всегда соответствуют нашему темпу разработки документации инвентаризация и постановка на кадастровый учет объектов инженерной инфраструктуры, расположение и ограничения от которых оказывают непосредственное влияние на границы населенных пунктов и размещение жилой застройки. Иногда по-прежнему остро стоит вопрос получения достаточных исходных данных. Тем не менее благодаря выстроенной на федеральном уровне системе управления восстановлением и социально-экономическим развитием воссоединенных субъектов и слаженной работе, все задачи удается комплексно решать в максимально оперативном режиме.
Если же говорить о пользе разработки документов территориального планирования в целом, то она очевидна. В воссоединенных субъектах этот эффект особенно нагляден, поскольку решение закрепить федеральный градостроительный институт ответственным за разработку градостроительной документации позволило выработать всеобъемлющий системный подход к формированию схемы расселения и размещения производства, синхронизации жилищного строительства с развитием социальной, транспортной, инженерной инфраструктур в воссоединенных субъектах в целом.
Разработка документов территориального планирования начинается с комплексного анализа существующего состояния транспортной, социальной, инженерной инфраструктур, жилого фонда, экологического каркаса города, сферы туризма, производительных сил, структуры экономики, а также действующих государственных и муниципальных программ, инвестиционных программ государственного и частного секторов. Это позволяет нам понять, какими ресурсами располагает регион, город или муниципальное образование, какая у него сырьевая база, сколько мест приложения труда есть в той или иной отрасли.
В развитии городов сталкиваются интересы самых разных сторон — власти, бизнеса, горожан, экспертного сообщества. Какой инструмент или подход вы считаете самым надежным для поиска компромисса?
Найти компромисс порой бывает непросто: нередко между региональной и муниципальной властями, ключевыми градообразующими предприятиями существуют разногласия относительно перспектив развития, а в некоторых случаях — полное отсутствие коммуникации между ними, поэтому на стратегических сессиях, которые мы проводим непосредственно в регионах, нам, градостроителям, нередко приходится выступать в роли посредников, помогающих им наладить конструктивный диалог. Ключевую роль в этом играет поиск оптимального баланса между долгосрочным планированием, бюджетными возможностями, градостроительными ограничениями.
Есть ли в методологии ЕИПП РФ обязательный блок финансово-экономического обоснования проектных решений генерального плана с привязкой к источникам (федеральные и региональные программы, внебюджетные средства)?
Увязка наших проектных решений с бюджетным планированием — один из основных принципов работы Единого института. К сожалению, в действующих нормативных актах отсутствует механизм синхронизации градостроительных планов с бюджетным процессом, в отличие от документов стратегического планирования, для которых такая связь закреплена законодательно. Тем не менее, Единый институт всегда выполняет укрупненный расчет затрат на реализацию абсолютно всех мероприятий градостроительного развития — от жилищного строительства, развития инженерной и транспортной инфраструктур до строительства школ, детсадов и озеленения территории.
Все затраты рассчитываются в соответствии со справочниками цен, приказами федеральных органов исполнительной власти, федеральными сметными нормативами, сведениями региональных органов исполнительной власти, объектами-аналогами и разработанной нашим институтом методикой.
При составлении планов реализации мы привязываем предлагаемые мероприятия к источникам финансирования с учетом их прогнозных лимитов и распределяем проектные решения по горизонтам планирования в соответствии с приоритетами развития территорий для обеспечения возможности их интеграции в процесс бюджетного планирования. Сформированные планы реализации согласовываются с региональными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления и являются неотъемлемой частью каждого генерального плана, разработанного ЕИПП РФ.
В целом горизонт планирования разрабатываемых документов — 20 лет. В этих рамках выделены этапы, ориентированные в том числе на бюджетные периоды и сроки планирования нацпроектов и госпрограмм (3-5 лет). Такое поэтапное планирование позволяет органам исполнительной власти комплексно подходить к формированию планов развития, опираясь на системно разработанные документы территориального планирования.
Транспортно-логистический каркас часто отстает от застройки. Как ЕИПП РФ увязывает сроки строительства жилья, дорог и социальных объектов? Что делать, если бюджет на инфраструктуру не поспевает за строительством жилья?
Иногда развитие инфраструктуры действительно отстает от скорости строительства жилья из-за выделяемого финансирования, что не входит в зону ответственности градостроителей. Наш институт при разработке документов территориального планирования определяет объемы застройки и необходимые для них мощности социальной, транспортной и инженерной инфраструктур.
При подготовке документации по планировке территории эти параметры уточняются: прогнозируется численность населения, разрабатывается эскиз застройки, рассчитывается перспективная интенсивность транспортных потоков для проектирования улично-дорожной сети, а также определяется очередность строительства объектов капитального строительства и обслуживающей их инфраструктуры.
Разрабатывая документы территориального планирования, ЕИПП РФ опирается на цели нацпроекта «Инфраструктура для жизни». В приоритете — обеспечение граждан жилищной, транспортной, социальной, коммунальной инфраструктурами нового качества.
Кроме того, в настоящее время набирает популярность такой инструмент, как комплексное развитие территории (КРТ), при котором используется целостный подход к освоению территории, что позволяет не растягивать сроки строительства таких объектов, как поликлиники, детсады, школы, и не создавать неудобства для жителей. При КРТ объекты инфраструктуры могут строить и застройщик, и региональные и муниципальные власти. Единый институт уже на этапе разработки генерального плана выделяет возможные зоны для проектов КРТ.
Какие территории вы считаете самыми сложными для планирования сегодня и почему? Кроме финансовых, это геологические, социальные, институциональные или еще какие-то ограничения?
ЕИПП РФ сталкивается с множеством вызовов, для преодоления которых необходимо решить ряд ключевых вопросов современного градостроительства. В их числе — цифровизация отрасли и, в частности, создание единого цифрового пространства разработки, согласования и утверждения градостроительной документации. Необходимо повышать авторитет документов территориального планирования и документации по планировке территории, обеспечить понимание региональными и местными властями ключевой роли качественного проектирования в достижении сбалансированного и устойчивого развития территорий.
Крайне актуальным для нас остается и вопрос совершенствования законодательства в части генеральных планов. Помимо вопросов обязательной синхронизации проектных решений с бюджетным планированием мы предлагаем усилить роль жителей — проводить общественные обсуждения на этапе разработки проекта, а не после его завершения, обеспечить сопряжение документов территориального и стратегического планирования, а также внедрить понятную систему мониторинга реализации генпланов, чтобы они стали максимально эффективными документами прямого действия.
